Spoštovani uporabnik Microsoft Internet Explorerja!

Spletni brskalnik, ki ga uporabljate, ne omogoča polne funkcionalnosti spletnih portalov OZS. V izogib težavam pri delu s portalom vam predlagamo, da uporabite sodobne spletne brskalnike kot so Google Chrome, Mozilla Firefox ali Microsoft Edge.

Hvala lepa za razumevanje.
Postanite član OZS Izjemne ugodnosti, svetovanje, poslovna podpora ...
Obrtno-podjetniška zbornica Slovenije
OZS blagovne znamke Družinsko podjetništvo Revija Obrtnik-Podjetnik Kartica Mozaik podjetnih MojObrtnik.com
novica

Odločitev Ustavnega sodišča RS glede ustavnosti in zakonitosti ukrepov uporabe zaščitne maske in razkuževanja rok

30. JUNIJ 2022  |   Tamara Starič Petrović

Ustavno sodišče RS je pred kratkim odločalo o ustavnosti in zakonitosti treh vladnih odlokov (ki so sicer prenehali veljati še v letu 2020)[1], ki so zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 v zaprtih javnih prostorih zapovedovali obvezno uporabo zaščitne maske in razkuževanje rok.[2] Pobudnika sta zatrjevala, da Vlada za uvedbo teh ukrepov ni imela podlage v Zakonu o nalezljivih boleznih.

 

Ustavno sodišče RS (USRS) je – strnjeno povedano – pritrdilo pobudnikoma in ocenilo, da (takrat) veljaven Zakon o nalezljivih boleznih (ZNB)[3] ni vseboval zadostne pravne podlage, da bi Vlada uvedla in v veljavi ohranila oba ukrepa tako dolgo brez ustrezne spremembe ZNB. Kljub temu, da izpodbijani odloki ne veljajo več in tako ne povzročajo nobenih pravnih posledic[4], kar bi pomenilo, da USRS ni dolžno o tem odločati, je sodišče izpostavilo, da utegne do podobnih omejitev priti tudi v prihodnje, zato gre za posebej pomembno precedenčno ustavnopravno vprašanje sistemske narave, ki si zasluži ustavno sodno presojo.

Navedena ukrepa sta se, namreč, nanašala na vse posameznike v Sloveniji in sta bila zajeta s številnimi odloki Vlade v obdobju po uvedbi epidemije v marcu 2020. Med vsemi ukrepi za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-19 sta bila ta ukrepa ob izboljšanju epidemične situacije v začetku leta 2022 ukinjena zadnja.[5] V primeru ponovnega poslabšanja epidemiološke situacije je tako za pričakovati, da bosta oba ukrepa (enaka ali podobna) znova uvedena.

Poglavitni argument za utemeljitev svojega stališča je USRS videlo v načelu legalitete (tj. načelu vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago ter okvir), ki je eno temeljnih ustavnih načel in je, kot navaja USRS, povezano med drugim tudi z drugimi ustavnimi načeli:

- načelom demokratičnosti (1. člen Ustave)[6],

- načelom pravne države (2. člen Ustave)[7] in

- načelom delitve oblasti (druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave)[8].

To načelo zavezuje tudi Vlado kot vrh uprave v Sloveniji. Poleg z navedenimi načeli, je načelo legalitete povezano še s 153. členom Ustave (usklajenost pravnih aktov), ki zahteva, da so podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni, na zakonu ali na zakonitem predpisu pa morajo temeljiti tudi posamični akti (kot je denimo odlok ali uredba, ki jo sprejme Vlada) in dejanja državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil.

Iz načela legalitete lahko tudi izluščimo dve zahtevi:

1. da so podzakonski predpisi (npr. odlok ali uredba Vlade) lahko sprejeti le na podlagi zakona, kar pomeni, da morajo temeljiti na (dovolj opredeljeni) vsebinski podlagi v zakonu, in

2. da morajo biti takšni podzakonski akti v okviru zakona, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena (oz. tega, kar zapoveduje zakon).

Izhajajoč iz napisanega je tako USRS zapisalo, da ko izvršilna oblast (tj. Vlada) sprejema pravne akte, ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu, potrebuje pa dovolj jasno in natančno določbo v zakonu glede ureditve tistih vprašanj, ki so načeloma v domeni zakonodajalca (kot so to posegi v ustavno zagotovljene pravice). Vlada kot del izvršilne oblasti teh vprašanj ne sme urejati brez izrecnega pooblastila, saj sodijo v izključno pristojnost zakonodajalca. Zadeve, ki se dotikajo pravic in obveznosti posameznikov, lahko dopolni oz. nadalje razčleni le tako, da ne opredeljuje dodatnih pravic in obveznosti ter da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali zožuje, saj bi v nasprotnem primeru posegla v sfero zakonodajalca.[9]

Drugi poglavitni razlog za svojo odločitev je USRS videlo v posegu do pravice do splošne svobode ravnanja posameznikov (35. člen Ustave), kjer sodi tudi pravica posameznika, da odloča o tem, ali bo na javnih mestih prekrival svoj obraz (z zaščitno masko ali drugo obliko zaščite ustnega in nosnega predela) in ali bo uporabljal sredstva za razkuževanje rok. Slednje po mnenju USRS velja tudi v primerih, ko gre za varovanje lastnega zdravja posameznika. Zato narekovanje obvezne uporabe zaščitne maske in razkuževanja rok posegata v pravico do splošne svobode ravnanja posameznikov.[10]

Glede na to, da ukrepa posegata v ustavno zagotovljene pravice, je USRS zaključilo, da sme ta ukrepa predpisati le zakonodajalec (tj. Državni zbor). To velja kljub temu, da sta bila ukrepa predpisana kot odziv na pojav nalezljive bolezni. V eni izmed prejšnjih odločb[11] je USRS že zapisalo, da lahko zakonodajalec v primeru, ko gre za odziv na pojav nalezljive bolezni, predpisovanje določenih ukrepov, s katerimi se neposredno posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, izjemoma prepusti izvršilni oblasti (npr. Vladi), saj obstaja možnost, da Državni zbor ne bi mogel dovolj hitro reagirati. Zato bi teoretično zakonodajalec lahko pooblastil tudi izvršilno vejo oblasti, da predpiše obvezno uporabo zaščitne maske in obvezno razkuževanje rok. Vendar to lahko stori le, če ima takšno pooblastilo predpisano v zakonu in da so v zakonu vsebovana tudi dovolj natančna vsebinska merila, kaj je dovoljeno in kaj ne.[12]

USRS je kot edini zakon, ki lahko Vladi naloži pristojnosti v zvezi s predpisovanjem ukrepov uporabe zaščitne maske in razkuževanja rok, prepoznalo ZNB. Po mnenju USRS pa ZNB v nobeni izmed določb (vključno z določbo 39. člena ZNB) ni urejal obveznosti vseh posameznikov, naj uporabljajo zaščitno opremo in druga zaščitna sredstva, s katerimi se preprečuje širjenje nalezljivih bolezni (med katera bi bilo mogoče uvrstiti uporabo zaščitnih mask in razkuževanje rok), niti ne daje pooblastila Vladi, da tako obveznost predpiše sama.[13]

Na presojo USRS ni vplivalo niti dejstvo, da sta ukrepa obvezne uporabe zaščitne maske in razkuževanja rok v okoliščinah epidemije milejša od prepovedi oz. omejitve gibanja in zbiranja (kot sta opredeljeni v 2. točki prvega odstavka 39. člena ZNB). To dejstvo bi bilo pomembno le, če bi USRS presojalo, ali sta ukrepa Vlade v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (ki izhaja iz 2. člena Ustave), ne pa tudi za vprašanje, ali ima Vlada za urejanje teh ukrepov sploh podlago v ZNB. Zapisalo je, da zgolj na podlagi dejstva, da je zakonodajalec Vlado pooblastil za določen poseg v človekovo pravico ali temeljno svoboščino, ni mogoče sklepati, da jo je pooblastil tudi za vse milejše ukrepe (ki lahko celo posegajo v druge človekove pravice ali temeljne svoboščine).[14]

USRS je sicer v odločbi pritrdilo Vladi, da ima država oz. Vlada kot izvršilna veja oblasti, ustavnopravno dolžnost, da ustvarja okoliščine, ki posameznikom v Sloveniji omogočajo ohranitev zdravja, kar velja tudi za situacijo pojava nalezljive bolezni. To vključuje tudi sorazmerne posege v druge človekove pravice in temeljne svoboščine (kot bi bil npr. poseg v pravico do splošne svobode ravnanja posameznika). Vendar se tudi za te primere zahteva, da ima Vlada izrecno pravno podlago za tovrstne posege v zakonodaji, saj ustavna dolžnost državne oblasti ni samo, da ustrezno zavaruje zdravje in življenje ljudi, temveč tudi, da to stori na način, ki spoštuje načelo demokratičnosti, načela pravne države in načelo delitve oblasti, ki se vsa odražajo tudi v načelu legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.[15]

Tudi ta odločitev USRS je prišla nekoliko (pre)pozno, saj je le nekaj dni po sprejemu le-te, Državni zbor vendarle potrdil spremembe 39. člena ZNB. Spremenjena oz. dopolnjena določba 39. člena ZNB pa kot eno izmed pooblastil Vlade določa tudi možnost pogojevanja gibanja in zbiranja oseb ter prometa blaga ali izvajanja storitev, ki predstavljajo znatno tveganje za širjenje nalezljive bolezni, z upoštevanjem higiensko varnostnih in drugih zaščitnih ukrepov glede na način prenosa nalezljive bolezni, kot so zagotavljanje osebne higiene, uporaba zaščitnih sredstev, vzdrževanje medosebne razdalje…[16] Zato odločba USRS ni več neposredno pomembna z vidika morebitnega posega v načelo legalitete, je pa pomembna kot kompas zakonodajalcu pri morebitni uvedbi ukrepov v prihodnje.

 

[1] Gre za sledeče predpise: i. Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji ter prepovedi gibanja izven občin (Uradni list RS, št. 52/20 in 58/20), ii. Odlok o začasni splošni prepovedi gibanja in zbiranja ljudi na javnih krajih, površinah in mestih v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 60/20) in iii. Odlok o začasnih ukrepih za zmanjšanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list RS, št. 90/20).

[2] Odločba št. U-I-132/21-25 z dne 2. 6. 2022 (v nadaljevanju »odločba USRS«).

[3] Uradni list RS, št. 69/1995, 25/2004 - odl. US, 47/2004 - ZdZPZ, 119/2005, 49/2020 - ZIUZEOP, 61/2020 - ZIUZEOP-A, 80/2020 - ZIUOOPE, 152/2020 - ZZUOOP, 142/2020, 175/2020 - ZIUOPDVE, 203/2020 - ZIUPOPDVE, 15/2021 - ZDUOP, 82/2021, 88/2021 - odl. US, 178/2021 - odl. US, 206/2021 – ZDUPŠOP. Državni zbor je sprejel novelo ZNB, ki naj bi dopolnila 39. člen ZNB (ki pa trenutno še ni objavljen v Uradnem listu RS). Po različnih medijskih navedbah (npr. https://pravna-mreza.si/izjava-za-javnost-pmvd-je-s-pravnimi-strokovnjakinjami_ki-ter-ob-posvetovanju-z-epidemiolo%C5%A1ko-stroko-pripravila-predlog-sprememb-39-%C4%8Dlena-zakona-o-nalezljivih-boleznih/), naj bi novela ustrezno naslavljala pomisleke, ki jih je USRS izrazilo v svojih prejšnjih odločbah o razveljavitvi posameznih delov 39. člena ZNB.

[4] Podobno stališče je USRS sprejelo tudi v odločbah št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20, in OdlUS XXV, 17) in št. U-I-83/20 z dne 27. 8. 2020 (Uradni list RS, št. 128/20, in OdlUS XXV, 18, 27. točka obrazložitve).

[5] Ukrep obvezne uporabe zaščitne maske v vseh zaprtih javnih prostorih je tako veljal do 13. 4. 2022, ukrep obveznega razkuževanja rok v vseh zaprtih javnih prostorih pa vse do 30. 5. 2022. Ukrep obvezne uporabe zaščitne maske je bil v celoti odpravljen z Odlokom o prenehanju veljavnosti Odloka o začasnih ukrepih za preprečevanje in obvladovanje okužb z nalezljivo boleznijo COVID-1 (Uradni list RS, št. 75/22), ki je začel veljati 31. 5. 2022.

[6] Načelo demokratičnosti zahteva, da najpomembnejše odločitve, zlasti tiste, ki se nanašajo na državljane, sprejemajo neposredno izvoljeni poslanci z zakoni, izvršilna oblast pa lahko deluje samo na vsebinski podlagi in v okviru zakona.

[7] Tudi načela pravne države zahtevajo, da se temeljna razmerja med državo in posamezniki urejajo s splošnoveljavnimi in abstraktnimi zakoni ter da so zakonske določbe jasne, pomensko določljive in s tem predvidljive.

[8] To načelo v osnovi narekuje, da je zakonodajna pristojnost po Ustavi podeljena Državnemu zboru (86. do 89. člen Ustave), drugi državni organi ne smejo spreminjati ali samostojno urejati zakonske materije.

[9] Točki 20. in 21. odločbe USRS.

[10] 25. točka odločbe USRS.

[11] Odločba št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021.

[12] 26. točka odločbe USRS.

[13] 31. točka odločbe USRS.

[14] 35. točka odločbe USRS.

[15] 36. točka odločbe USRS.

[16] Nov tretji odstavek 39. člena ZNB.

Preberite tudi:

Pišite nam